对国际关系有所了解的朋友，应当都比较熟悉联合国，以及清楚中国在联合国常任理事国的地位。其实在第一次世界大战之后，就有一个全球性的国际组织，与当今的联合国的组织架构存在很多相似之处，也为现代联合国制度的建立提供了许多经验借鉴。

 

那么这个组织为何没能阻止第二次世界大战的爆发？它缘何会被联合国代替呢？

 

 

一．建立在战争废墟上的国际联盟

 

人类社会曾长期处于弱肉强食的法则之下，强者能够任意压制和欺凌弱者，强国可以随意征服和附庸弱国。到了近代，随着民主自由和人权思想的发展，加之战争形式和烈度不断变化升级，世界各国越来越认识到应当建立一套相对稳定的国际规则和秩序，以减少未来包括战争等各种方面的灾难给人类造成的损失。

 

如1618-1648年欧洲规模巨大的三十年战争，促成了奠定近代国际关系的威斯特伐利亚体系建立。1815年拿破仑战争后建立的维也纳体系进一步推动了近代国际秩序和国际法的形成发展。

 

 

 

 

第一次世界大战是真正让世界各国反思战争与和平的重大事件。过去战争都是想打就打，没有国际规则可言。但是在法德两国的索姆河战役中，仅5个月双方就伤亡了130万人，这已经是任何一个欧洲列强都无法承受的战争代价。“一战”的惨烈程度把世界各国吓坏了，它们都没想到20世纪的战争会残酷到数千万人死伤的地步，这种战争谁打得起？人们将“一战”形容为“停止所有战争的战争”。为了避免下一次世界大战的发生，尽量维护相对稳定和平的国际秩序，保证西方列强们继续占有世界利益，列强们决定在巴黎和会的基础上，构建一个维持国际秩序与稳定的机构。

 

欧洲是第一次世界大战的主战场，因此欧洲国家所受到的伤害是最大的，对和平的期望也最热切。其实早在战前，英国和平主义者威廉·兰德尔·克里默及法国和平主义者弗雷德里克·帕西就已经号召成立了一个由各国议会参与的“各国议会联盟”，目的在于促使各国通过和平的方式处理国际争端。“各国议会联盟”没能阻止“一战”的爆发，因而英国外交大臣爱德华·格雷主张成立一个国际联盟，也就是要建立一个以欧美列强为主导的，囊括世界所有国家的，调节国际争端与仲裁的，涵盖政治、经济等方面的国际组织和体系。

 

 

而大洋彼岸的美国，经济实力已经位居世界第一，此刻如冉冉升起的新星，开始放弃孤立主义，正式介入欧洲事务，于1917年派遣大批军队帮助协约国对抗同盟国，最终迫使同盟国集团投降。美国在战后的欧洲看到了主导国际事务的机会。在巴黎和会上，美国总统伍德罗·威尔逊响应爱德华·格雷的提议，提出《十四点和平原则》，宗旨在于维护中立与集体安全，其中最关键的是“成立国际联合组织，各国互相保证彼此的政治独立、领土完整”。

 

法国作为巴黎和会的东道主，热切支持国联建立，其他多数协约国阵营的国家也赞同了该方案。1920年1月10日，也就是《凡尔赛条约》正式生效的这一天，第一个协调世界国际关系与合作的机构——国际联盟正式在巴黎诞生，随后在11月将总部搬到了瑞士日内瓦，并召开了包括协约国阵营和新独立国家在内的41个国家共同参与的第一次国联大会。这些参会的国家都是国联的元老。《国际联盟盟约》也成为了《凡尔赛和约》的第一部分内容。

 

 

 

二．“像模像样”的组织架构

 

为什么说国际联盟是“初代联合国”呢？就是因为国际联盟有一套能够立起来的制度规则与体系架构，为后来的联合国奠定了一定的制度基础。

 

首先，国联设置了大会、行政院和秘书处。

 

国联大会与今天的联合国大会一样，由所有成员国出席并商讨国际事务，每个成员国能够派最多三名代表出席大会，每个国家都有一票表决权。大会的决议，除盟约特别规定者外，均需全体一致通过。

 

行政院以理事会的形式组成，理事会中设置美、英、法、意、日为五大常任理事国，还有四个非常任理事国，这和现在联合国的五大常任理事国与十个非常任理事国的设置非常相似，都是由当时世界上实力和影响力最强的一些国家掌控的最终决策机构，具有开除国联会员国、分配委任统治地、在发生侵略时就采取集体军事行动向各成员国提出建议、任命秘书长等职权。

 

但是国联的常任理事国经常变化，连战败一方的德国也曾成为常任理事国，而联合国常任理事国至今由反法西斯联盟五大国占据。秘书处是国联的常设事务机关，秘书长由行政院经国联大会同意后任命，与当今的联合国秘书长职能类似。

 

 

其次，国联设置有国际法庭、国际劳工局等附属机构，协调处理世界各国在经贸、司法、人文、医疗等方面的合作。

 

国际法院设置在荷兰海牙，能够审理各国提出的一切案件，并可就行政院或大会提出的事项发表咨询意见。国际劳工局依据1919年颁布的《国际劳工组织章程》建立，旨在保证各国劳工的合法权益。在国联解散后，它们成为了当今的国际法院、国际劳工组织、联合国教科文组织等机构，共同辅助联合国职能的运转。

 

再次，国联通过了《国际联盟盟约》等一系列纲领性文件，国联可以依据这些文件调停国际争端。而如今的《联合国宪章》等文件也是这样，是当今国际关系的制度与法律依据，具备前所未有的权威和效力。

 

此外，国联实行“委任统治”。由于国联表面上不允许任何单一国家侵吞战败国的原殖民地，为了以合理合法的形式处置这些殖民地，国联实行“委任统治”，由国联托管委员会对德意志第二帝国和奥斯曼土耳其帝国的殖民地进行管理，其主权不属于任何单一国家。这与二战后联合国托管领地制度类似（如托管琉球群岛）。

 

 

   

那么国联的这些制度起到了维护世界和平的作用吗？不得不说还真是有一些作用。如在瑞典和芬兰的奥兰群岛主权之争中，新建立的芬兰统治的奥兰群岛上的居民大多想回归瑞典而不想做芬兰人，于是国联成立了一个中立委员会，确定奥兰群岛是芬兰的一部份，但芬兰须保证要保护当地岛民，包括实行非军事化。

 

协约国和立陶宛就港口城市梅梅尔的归属之争上，国联理事会委派一个调查委员会来进行调查，并否决了协约国一方的主张，选择将梅梅尔转让予立陶宛，并给予该地区的自治权利。但是在更多的国际争端中，由于国联存在一些致命的制度漏洞，导致其不但无法妥善处理这些国际争端，反而让自身权威大大下降，进而导致更大的战争悲剧发生。

 

 

 

三．制度漏洞毁所有

 

“初代联合国”真是第一次干缺乏经验，设置之初就存在着巨大的硬伤，没能起到阻止“二战”爆发的作用，并且把自己作死了。

 

其一，国联在世界各国中未取得广泛的影响力和权威，加入国联的国家数量有限，让国联成为少数几个资本主义强国的玩物，缺乏“国际联盟性”。

 

国联原定的五大常任理事国，美国本来应该是常任理事国和发起者，结果因为没和英法两国共享领导权，美国国会直接否决了加入国联的决定。

 

迅速崛起的德国、苏联、意大利和日本也在30年代因故离开国联。光靠英法两国是无法左右这么多强权的，而游离在国联之外的强权无疑是对国联权威和执行力的巨大威胁。“二战”的爆发就是这一点的最好证明。而联合国囊括了世界上最强大的几个国家，有权力和能力做出最具地位和威慑力的调节和干预举动（如干涉伊拉克入侵科威特的多国“沙漠盾牌”行动）。

 

 

 

其二，国联的机构和决策程序设置存在巨大漏洞。

 

如国联的决策需要所有成员国一致同意才能实行，这就导致每个成员国都能轻易否决国联的决策，从而让国联颜面扫地。掌控国联的英法两国时常为了维护自身利益而罔顾国际秩序的维护。战胜国一方建立的国际联盟让战败国一方的德国也能成为常任理事国，这进一步削弱了国联的权威。

 

到了联合国时期，《联合国宪章》对联合国组织体系和事务处理的规定较为完备，联合国安理会也确定了“大国一致原则”，只有安理会常任理事国有一票否决权，这就大大提高了联合国的决策和执行效率。反法西斯阵营的五大常任理事国之地位由宪章规定，这就彻底堵死了法西斯战败国成为安理会常任理事国的途径。

 

 

 

其三，国联缺乏强制性的武装力量，无法用武力强力制止侵略屠杀行为，只能采取经济和外交制裁，这就无法有力阻止“二战”的爆发。

 

如中国东北“九一八”事变，国联无法以武力阻止日本的侵略行为，日本也以退出国联的行动表达了对国联的鄙视。1936年西班牙内战爆发后，面对德意两国支持弗朗哥反政府武装的局面，国联也无法进行武力干预，只能宣布禁止外国志愿兵介入战局，自然没有得到理睬。到了二战后，联合国安理会组织的多国部队通常能够通过强大的武力干涉战争与侵略。

 

 

 

其四，国联没有设置足够的事务机构，对国际事务的处理反应缓慢。

 

相对于联合国完备的国际事务处理机制，国联显然存在不足，每每是到了需要处理国际争端的时候才临时成立一个调查委员会，而且还经常招致强国的不配合和蔑视，大大影响国际事务的处理效率。

 

这些制度上的漏洞，让国联无法阻止希特勒、墨索里尼和日本军部对周边各国的侵略扩张，招致“二战”的爆发。战后，美英苏中四大战胜国吸取了国联的制度经验教训，认真组建了一个行之有效的国际机构和体系，就是如今的联合国。而国际联盟也于1946年4月寿终正寝，结束了它先行者和失败者的宿命。

 

参考资料：

【1】韩莉 《新外交•旧世界——伍德罗•威尔逊与国际联盟》

【2】华尔脱斯 《国际联盟史》

【3】陈旭东 《对国际联盟的再认识》